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部分城建领域行政诉讼成“谋利”工具
双击自动滚屏 发布者:lihaijiang121 时间:2012-3-28 8:59:45 阅读:142755次 【字体:

案件调查

  本报记者 赵 丽

  本报通讯员 顾建兵

  调查起因:江苏省南通市中级人民法院行政案件收案率扭转了自2007年连续4年下降趋势,呈现回升,波动主要来自非诉执行案件

  调查发现:基层行政执法水平依然不适应依法行政要求

  “行政争议逆降转升,类型主要集中在民生类案件,群体类案件增多。”江苏省南通市中级人民法院近日发布该院2009年至2011年度行政审判白皮书,南通中院行政庭庭长徐锦平向《法制日报》记者介绍说,3年来,该院审理的一审行政诉讼案件主要集中在城建、劳动保障、乡政府等领域,占全部案件的69.36%。

  “城建类案件占总收案近三分之一,并以3%的增幅逐年上升,其余3类案件基本持平。群体类案件呈增多趋势。3年来,南通市法院共受理10人以上群体性行政诉讼40件,其中100人以上的每年有23件,同比上升64.29%。随着国家环境保护、产品质量调控力度的加大,环保、质监行政诉讼上升了64.71%。”徐锦平说。

  费用低廉致行政案件高发

  这些案件主要集中于中小私营企业,大型企业极少涉诉。劳动密集型企业为易发多发区

  在南通市中院近年来审理的涉及劳动保障的行政诉讼案件中,工伤认定纠纷、不履行法定职责(养老保险审批、发放)、行政决定(不予受理工伤认定复议)成为主角。争议主要集中在劳动关系、用工主体、工作范围内因工受伤、上下班途中视为工伤、举证责任分配、职工改制待遇等方面。

  “这些案件主要集中于中小私营企业,大型企业极少涉诉。劳动密集型企业为易发多发区,这类企业所招用的非熟练工,因教育培训、安保不到位,违规操作发生的工伤事故增多,多个案件发生于招用初期。”南通市中院行政审判庭法官刘羽梅说,劳动保障领域的行政案件还呈现出“企业诉讼及息诉率高于劳动者”的特点。

  “我们审理的工伤纠纷中,绝大部分案件的用人单位均未给职工缴纳社保,工伤后果由企业全额承担,因此企业利用行政、民事诉讼拖延期限较为普遍。同时,行政诉讼费用低廉,用人单位往往倾向上诉。3年中,南通市中院二审工伤确认纠纷67件,其中用人单位上诉40件,占比59.70%;经诉讼协调,企业撤诉率占73.68%,客观上延长了职工维权时间及成本。”

  《法制日报》记者了解到,这种因“行政诉讼费用低廉”,而将纠纷由民事领域转向行政案件的问题,还发生在城建领域的行政诉讼中。

  根据南通市中院行政审判白皮书显示,城建领域的新类型行政案件逐步上升。登记类行政案件由家庭矛盾发展到家庭外的善意第三人争议,随着家庭内部财产的规范,房屋转让纠纷成为新纠纷点,如开发企业一房二卖及夫妻中一方出售房屋,引发行政诉讼。这类纠纷传统上是通过民事诉讼终局解决,但因行政诉讼费用低廉,并且被告行政机关负举证责任,当事人逐步将诉讼场所转移至行政领域。

  同时,南通市中院审理城建领域行政案件的法官还注意到,近年来出现了诉讼目的偏离行政诉讼本意的不良趋势。

  “部分当事人的根本目的不在于请求规范执法,意在寻找行政瑕疵、失误,追求涉民事权益最大化。”刘羽梅说,“如规划、拆迁诉讼,当事人私下均表示规划不可能阻止,但希望以诉促调,满足较高期望。因此,其对一二审裁判结果及说理并不关注,往往穷尽申诉、上访等一切途径。

  代理人的诉讼目的也发生偏差,一是行政诉讼信访人变身为职业诉讼代理人;二是职业代理人从一地代理发展到跨区代理;三是职业代理人变身为当事人,谋求胜诉判决为个人业务制造竞争力。部分职业代理人从信访中受益后,鼓动当事人提出不切实际要求,阻挠正常审理、协调,扰乱了诉讼秩序。”

  行政机关行政作为仍需严谨

  忽视“职权法定”、证据材料审查不严、程序意识淡薄,是导致行政案件发生的诱因

  在南通市中院的行政审判白皮书中,法官对导致行政案件发生的诱因进行了归纳——忽视“职权法定”、证据材料审查不严、程序意识淡薄。

  据办理行政案件的法官介绍,在不少行政案件中,行政机关忽视自身法定权限从而导致败诉,“一种是无管理权限而实施管理行为,如农户合法住房已签订拆迁补偿协议,但未依约迁出,本应通过民事诉讼解决,有关部门强制其迁出没有法律依据;还有一种是管理权限转移丧失职权依据,如城市规划执法权划归城市执法管理局后,原建设管理部门进行违建处罚,属超越法定职权;还有就是怠于行使法定职权,如婚姻登记部门对已经刑事判决认定的骗婚行为,拒绝撤销结婚证”。

  此外,因案件事实不清、错误导致的败诉,占行政机关败诉的26.76%。

  “在行政确认中,以房屋、土地、工商登记为例,职能部门采取形式审查履行职责,有关人员凭借假合同、假决议及冒用签名等方式,轻易取得权利登记。有的行政机关在作出相关行政决定前对主要事实证据审查不清,在行政诉讼中则因举证不能而面临败诉。如拆迁裁决中,对评估审查不严,评估报告中漏项、误评未及时发现,导致事实不清而被撤销。”徐锦平说,“还有些行政机关在执法中缺乏证据保全意识。”

  “近年来,行政机关的程序意识有了明显增强,但仍与法律要求有一定差距。”行政审判白皮书显示,多数行政案件实体上并无问题,但一定程度上仍存在“重实体,轻程序”的现象。

  依法行政尚需完善机制

  多数争议在法律上找不到答案,一旦法律调整,常引起诉讼案件数及执法标准的波动

  《法制日报》记者注意到,法律空白、基层行政执法水平不适应依法行政要求等,也是行政诉讼高发的原因。

  “以劳动保障及拆迁领域为例,此领域涉及群众切身利益,但多数争议在法律上找不到答案,主要依照政策及上级法院规范性意见进行操作,一旦法律调整,常引起诉讼案件数及执法标准的波动。如建筑工地包工头雇请人员的工伤问题、拆迁中历史遗留的无证建筑补偿安置问题。”徐锦平说。

  从近年裁判情况看,基层行政机关败诉率最高。虽然各级部门已经加强了执法人员准入及培训、考核,但执法效果不容忽视。“基层执法人员少、任务重、责任大是一个原因。

  另一方面,各项执法指标、管理任务下达是否科学、可行也是重要因素。基层执法机关为完成各种指标、时限,有时为赶进度,不惜变通合法的执法方式,激化了矛盾”。

  南通市中院还注意到,行政执法机关虽已建立起一套相对完善的执法监督机制,行政纠纷综合化解机制也初步建立,但改制、拆迁等群体性行政纠纷化解不畅。如行政与司法协作目前缺乏常设组织协调机构,各部门答复口径不一,往往被个别当事人误导、炒作、利用,纠纷更趋复杂;有的行政行为存在明显错误,但仍不能自纠或复议维持,导致部分纠纷难以在行政监督层面化解。

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